El instrumento de recuperación y resiliencia: un inesperado avance en el proceso de integración europea

La pandemia desencadenada por el COVID-19, esto es, la emergencia sanitaria que ha afectado en mayor forma a los ciudadanos, a las sociedades y economías de la Unión Europea desde los orígenes de ésta, ha generado una respuesta extraordinaria y coordinada de sus instituciones. Habida cuenta de su envergadura, se impuso la adopción, desde un enfoque común, de medidas de gran determinación, basadas en la cooperación solidaria entre los actores afectados.

Inicialmente, se establecieron iniciativas, más bien tímidas y decepcionantes, destinadas únicamente a asegurar el funcionamiento del mercado interior, el mantenimiento del libre movimiento de mercancías y trabajadores, además de fijar severas limitaciones destinadas a contener la expansión de la pandemia. No obstante, la escasa relevancia inicial de esas iniciativas, se explica atendiendo al limitado presupuesto con que contaba la UE. Aun así, tres decisiones fundamentales fueron adoptadas por las instituciones europeas para crear el marco necesario que facilitara la acción de los Estados: 1) Las reglas del derecho de la competencia fueron suspendidas temporal y extraordinariamente, de conformidad con las previsiones de los Tratados. Con ello, las ayudas de Estado se hicieron posibles, movilizando recursos financieros en beneficio de empresas en crisis durante la pandemia. 2) La cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento fue considerada aplicable por el Consejo. Así las limitaciones de disciplina fiscal referidas a los Estados de la Zona Euro se relajaron. 3) Y también se consideró temporalmente fuera de vigencia la regla que prohíbe al Banco Central Europeo actuar como comprador de último recurso de la deuda pública de los Estados Miembros. La aplicación de esta “medida no convencional” permitió poner en práctica el Programa de Compras de Emergencia Pandémica.

Aun siendo estas iniciativas muy sobresalientes, su insuficiencia y parcialidad resultaron, sin embargo, notorias. Pareciera que la Unión sólo estuviera interesada en la creación de condiciones favorables para que los Estados Miembros pudieran efectuar gastos extraordinarios, sin miedo a incurrir en sanciones, si bien sólo durante el período limitado de tiempo en el que las reglas que afectan a la gobernanza de la Zona Euro quedaban en suspenso. De ahí que se demandara la introducción de iniciativas adicionales, sobre todo por parte de los Estados Miembros del Sur de Europa, cuya capacidad de gasto potencial era significativamente más reducida, Estados que además se mostraban conscientes de que, una vez levantada la suspensión de las reglas fiscales y monetarias, se produciría una restauración del pernicioso ciclo de imposición de sanciones y de austeridad ya padecido durante la anterior crisis, en aplicación de la política económica y presupuestaria ortodoxa, orientada a la consolidación fiscal, auspiciada por la Unión. Así, se solicitaron mecanismos de distribución de recursos más efectivos para que las diferencias entre los competidores en el “mercado único” no se incrementaran, con el consiguiente riesgo de fragmentación y desintegración de una Zona Euro compuesta por Estados cada vez más desiguales entre sí.

Por ese motivo, el Eurogrupo decidió, posteriormente, establecer una triple red de seguridad, que supuso: 1) la extensión del Mecanismo Europeo de Estabilidad, implicando la posibilidad de solicitar una línea de crédito preventiva para sufragar gastos sanitarios causados por la pandemia. 2) La creación de un Instrumento temporal de apoyo para mitigar los riesgos asociados al desempleo en situación de emergencia (SURE), con la concesión, de forma complementaria y temporal, de préstamos reembolsables a los Estados Miembros que los solicitaran. 3) Y, asimismo, el Eurogrupo apoyó ladecisión adoptada por la Junta Directiva del Banco Europeo de Inversiones, que propuso el establecimiento de un fondo destinado a las pequeñas y medianas empresas.

No obstante, a pesar de sus ventajas, se seguía estando en presencia de préstamos reembolsables que incrementaban la deuda de los Estados solicitantes, los cuales, además, habían de aportar su garantía para convertirse en beneficiarios de tales programas, lo que implicaba un coste añadido para ellos. De ahí que este sistema de créditos a devolver generara muy pronto el justo temor a que, cuando se recuperen las reglas fiscales, ahora suspendidas, la supervisión intrusiva reaparezca. Será entonces cuando los niveles de déficit y de deuda, sustancialmente incrementados durante la pandemia, se conviertan en una fuente de problemas para algunos Estados Miembros. Ese hecho desincentiva la solicitud de esos préstamos, a pesar de su condición absolutamente necesaria para mantener y reactivar las economías sacudidas por la pandemia. Algo que no ocurre con otros Estados Miembros que afrontan la crisis en una situación de partida más saneada, al no haber sufrido la pasada crisis económica con tanta intensidad. De este modo, con estos instrumentos de asistencia financiera se favorece el aumento de las diferencias económicas entre los Estados, generando posiciones de ventaja y desventaja en el marco del mercado único, lo que aviva las fuerzas de desintegración de la Zona Euro.

Eso explica la necesidad de promover otra clase de iniciativas que equilibren e igualen la capacidad financiera de los Estados Miembros, en las que el componente de solidaridad prevalezca en el diseño de nuevos instrumentos, sobre todo cuando se tiene en cuenta que la actual crisis no deriva de la aplicación de políticas económicas deficientes, sino de una crisis sanitaria terrible e imprevisible, la cual se ha proyectado sobre una situación financiera de partida de algunos Estados Miembros de gran debilidad, debido a su reciente salida de la anterior crisis, lo que los priva de recursos propios suficientes. En suma, pronto se hizo patente la necesidad de incrementar sustancialmente el presupuesto de la Unión Europea, más que multiplicar los préstamos y subsidios sujetos a una más o menos estricta condicionalidad.

Así, dada la magnitud de las consecuencias económicas derivadas de la pandemia se consideró necesario dar un salto cualitativo y diseñar un plan de recuperación que incluyera instrumentos que fortalecieran la solidaridad. Tales actuaciones debían implicar transferencias directas (grants), y no sólo préstamos (loans) que hubiera que reembolsar. La Comisión asumió la propuesta franco-alemana como propia y presentó una iniciativa para la creación de un Fondo de Recuperación UE, conocido como Next Generation UE- Plan Europeo de Recuperación y Resiliencia, con una asignación de 750.000 millones de euros, incorporado a un reforzado Marco Financiero Plurianual, en conjunción con una proyectada reforma de la Decisión sobre Recursos Propios. De tal modo, se consideró que se los recursos se destinaran a los sectores o áreas más afectados, complementando las acciones individuales, de carácter económico y financiero, emprendidas por los Estados Miembros. Se busca así asegurar que el mercado único no se vea socavado por las disparidades existentes en la capacidad que tienen los Estados Miembros para movilizar fondos. De ahí que estos se destinen, conforme a un espíritu de solidaridad, especialmente a aquellos Estados cuyo margen fiscal de gasto discrecional se encuentra limitado. También se busca asegurar que dicho gasto se oriente a satisfacer una estrategia económica coherente y coordinada entre los Estados Miembros y las instituciones europeas. Es, pues, una financiación subsidiaria, circunscrita en el tiempo y condicionada a su finalidad de uso. Se limita a abordar el impacto de una crisis sin precedentes a una escala acorde con los efectos de la misma.

Así, como se ha indicado, el Fondo se liga al nuevo Marco Financiero Plurianual con el propósito evidente de contribuir al relanzamiento de las economías de los Estados Miembros, incrementando el presupuesto de la Unión en 750.000 millones de euros, hasta el 2% de la Renta Nacional Bruta de la Unión Europea, sin un incremento sustancial de las contribuciones de los Estados Miembros. De esta forma, el Nuevo Marco Financiero prácticamente dobla a su precedente, lo que requiere la provisión de nuevos recursos, modificando la Decisión correspondiente. También se hace necesario obtener ingresos extraordinarios, lo que supone autorizar a la Comisión para pedir prestado en los mercados de capitales 150.000 millones de euros al año, entre junio de 2021 y finales de 2026. El dinero así obtenido se transfiere a los programas previstos en el instrumento de recuperación. Se trata, por tanto, de un aumento extraordinario y temporal del presupuesto de la Unión Europea, que sólo puede utilizarse para hacer frente a las consecuencias sociales y económicas de la pandemia. No obstante, a pesar de ese carácter temporal, el límite fijado para finalizar la devolución de los préstamos es 2058, determinándose el comienzo de aquélla en 2028. Esto abre una perspectiva de endeudamiento de la propia Unión Europea desconocida hasta entonces, ya que los precedentes existentes han tenido un carácter muy limitado, y nunca han asumido la forma de transferencias o subvenciones, sino de préstamos individuales.

Se refuerza así muy considerablemente el principio de solidaridad, haciendo que la asistencia financiera, por primera vez, no sólo consista en préstamos, como los Estados frugales deseaban y el Mecanismo Europeo de Estabilidad determinaba. Además, el nuevo mecanismo de asistencia financiera se inserta plenamente en el marco normativo de la Unión Europea, no presentando problemas de compatibilidad con el derecho primario u originario de la UE, a diferencia de lo sucedido en la anterior crisis, especialmente en relación con el Mecanismo Europeo de Estabilidad, época durante la cual se recurrió a instrumentos de Derecho internacional, evitando el uso del presupuesto de la Unión Europea. De este modo, se recurre a un procedimiento de toma de decisiones acorde con la actual arquitectura institucional europea y con el llamado “método comunitario de toma de decisiones”. En consecuencia, no sólo no se profundiza en el déficit democrático de la Unión, sino que se avanza en la línea correcta de una mayor y mejor integración europea.

La Facilidad permite realizar transferencias directas, conceder subsidios y también préstamos a los Estados Miembros, sobre todo a los más afectados por las consecuencias de la pandemia. Así, finalmente: a) 312.500 millones de euros se destinan a ayudas financieras no reembolsables; y b) 360.000 millones se destinan a préstamos. En ese contexto, laFacilidad de Recuperación y Resiliencia constituye el más innovador y relevante mecanismo de asistencia de todos los previstos, además del más abundantemente provisto de fondos. Es el instrumento clave del EU Next Generation para ayudar a la UE a salir, más fuerte y resistente, de la crisis actual. Así, aporta financiación significativa para llevar a cabo reformas e inversiones en los Estados Miembros. Su base o fundamento jurídico se encuentra en el art. 175.3 TFUE, en tanto que programa al servicio de la cohesión económica y social y territorial, conectado a la transición ecológica y digital. Es, pues, un mecanismo extraordinario y temporal, orientado a financiar inversiones a largo plazo. En suma, se muestra como la expresión de una ingeniería legal orientada a provocar un cambio de política económica. De ahí que trate de revertir las consecuencias negativas de la pandemia, mitigando los efectos de la crisis. Provee a los Estados Miembros de soporte financiero para efectuar reformas e inversiones registradas en sus respectivos planes nacionales de recuperación y resiliencia. Por eso ha de ser considerada una gran oportunidad para regenerar las economías nacionales, modernizar las estructuras y establecer los fundamentos para un futuro económico mejor. Y su aplicación requiere la cooperación transparente y estrecha entre las instituciones europeas y los Estados Miembros.

La Facilidad no sustituye, salvo en casos debidamente justificados, sino que complementa o se adiciona al gasto presupuestario nacional y al suministrado por otros programas e instrumentos de la Unión, siempre que no cubra el mismo costo. La complementariedad y la adicionalidad son, por tanto, las dos principales características que presenta este extraordinario mecanismo de asistencia financiera. Conforme establece el Reglamento que lo regula, la recuperación debe alcanzarse en apoyo de medidas finalistas, destinadas a satisfacer objetivos estratégicos de la Unión. En consecuencia, el ámbito de aplicación de la Facilidad aparece referido a seis áreas consideradas políticamente relevantes, estructuradas en pilares, las cuales persiguen hacer posible, en síntesis: 1) la “transición verde” (lucha contra el cambio climático); 2) la “transición digital” (reformas e inversiones en tecnologías digitales); 3) el “desarrollo y la innovación” (promover un crecimiento sostenible e inclusivo); 4) el favorecimiento de la cohesión social y territorial (mejora de los sistemas de protección social, inclusión e integración); 5) la salud y resiliencia económica, social e institucional; 6) y la ayuda para la formación de las próximas generaciones (niños y jóvenes). La Facilidad permite realizar transferencias directas, conceder subsidios y también préstamos a los Estados Miembros, sobre todo a los más afectados por las consecuencias de la pandemia.

En todo caso, el elemento central que se exige para cumplir con los requisitos que determina la Facilidad no es otro que la obligación asumida por los Estados Miembros de preparar y remitir planes nacionales de recuperación y resiliencia para establecer la agenda de reformas e inversiones a las que se compromete el respectivo Estado Miembro. Tales planes, que podrán optar a la financiación en el marco del Mecanismo, han de contener medidas para la ejecución de las reformas y las inversiones públicas a través de un paquete integral y coherente, que también podrá incluir medidas para incentivar la inversión privada. Como expresión de condicionalidad dichos planes han de perseguir los objetivos dispuestos en el Reglamento 2021/241.

El futuro nos dirá si, una vez que se superen los efectos inmediatos de la crisis, la Comisión obligará nuevamente a los Estados Miembros a cumplir, de forma estricta, con las exigencias macroeconómicas que van más allá de los compromisos contraídos por la Facilidad. Si así fuere, al reactivar Bruselas las reglas de estabilidad fiscal, en 2023, eso obligaría a los Estados a corregir el sustancial incremento del gasto público realizado para revertir los efectos de la pandemia. Por tanto, la no modificación de dichas reglas de ajuste, en relación a los límites de déficit y de deuda, condenará al restablecimiento de las políticas de austeridad, lo que supondrá un retroceso muy apreciable con relación a los avances efectuados. Esperemos que esto no suceda. Así, en la actualidad, el Consejo parece abierto a renegociar esas complejas e injustas reglas fiscales, incluyendo una modificación sustancial del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Se busca crear un sistema más flexible que evite regresar al pasado. No en vano, las actuales reglas fiscales datan de los años 90 del pasado siglo: pertenecen a un mundo que ha desaparecido, barrido por la pandemia y sus consecuencias. Debe buscarse el consenso para promover su reformulación, aunando la necesaria sostenibilidad fiscal con la concesión de un margen sustancialmente mayor de acción a los Estados Miembros para que puedan afrontar crisis extraordinarias futuras desarrollando políticas anticíclicas.

Así, algunos elementos incorporados al Instrumento de Recuperación y Resiliencia pueden constituir los fundamentos de un mecanismo permanente de estabilización macroeconómico. Además, el Instrumento, sin duda, marcará el tono de las intervenciones que la Unión Europea realice ante crisis futuras. La actual pandemia, paradójicamente, ha permitido abrir y transitar por un camino prometedor, imprevisible antes de su aparición. No en vano, la Unión ha introducido un cambio de paradigma: un precedente, con una emisión masiva de deuda conjunta, con la que financiar sus políticas. La transformación de la gobernanza económica de la Unión Europea está ahora a nuestro alcance. Sin embargo, un cambio tan relevante en la arquitectura de la Zona Euro, que supone incorporar decisiones sobre deuda e impuestos, requerirá, tarde o temprano, la reforma de los Tratados. La legitimidad democrática de la Unión está en juego.

Comparte esta entrada:

Share on facebook
Share on twitter
Share on linkedin

Deja una respuesta

Tu dirección de correo electrónico no será publicada.