La reforma de la LOREG de 2022: novedades en el procedimiento de voto de los electores españoles residentes en el extranjero

El pasado 4 de octubre entró en vigor la Ley Orgánica 12/2022, de 30 de septiembre, de reforma de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (en adelante, LOREG), para la regulación del ejercicio del voto por los españoles que viven en el extranjero. De entrada, conviene destacar que, tras varios intentos infructuosos en anteriores legislaturas, la reforma ha sido aprobada gracias a un consenso prácticamente unánime de los parlamentarios tanto en el Congreso de los Diputados (340 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención) como en el Senado (263 votos a favor). Hay que congratularse de la existencia de consensos amplios entre las principales fuerzas políticas en las reformas de la LOREG, que vayan más allá de la mayoría absoluta exigida en el Congreso para la aprobación de las leyes orgánicas en la votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81.2 CE). Así ha sucedido hasta ahora en las más de veinte reformas de la LOREG y, a mi modo de ver, así debería seguir siendo en el futuro, dado el carácter materialmente constitucional de las cuestiones electorales.

Para comprender la motivación y orientación de esta reforma, hay que remontarse a otra reforma de la LOREG, la del año 2011. Esta reforma introdujo el sistema de voto rogado o a instancia de parte en las elecciones generales, autonómicas y europeas para los nacionales extranjeros que integran el Censo de Españoles Residentes Ausentes (CERA), y lo suprimió en las elecciones municipales. Este sistema consistía en que los españoles residentes en el extranjero, desde el día siguiente a la convocatoria de las elecciones y hasta el vigésimo quinto día posterior, debían solicitar el voto, completando para ello un impreso oficial, que remitían a las respectivas delegaciones provinciales de la Oficina del Censo Electoral (OCE). Conviene subrayar que este trámite sólo era válido para cada concreto proceso electoral y, por tanto, no evitaba que los electores del CERA se viesen abocados a reiterarlo tras cada nueva convocatoria electoral. Posteriormente, la correspondiente delegación provincial de la OCE remitía al elector toda la documentación necesaria para ejercer el voto. Ese envío de la documentación electoral tenía lugar antes del trigésimo cuarto día posterior a la convocatoria electoral, si no se habían presentado recursos contra la proclamación de candidaturas, y antes del cuadragésimo segundo, en caso de haberse producido una impugnación de éstas. Eso implicaba que el plazo del que disponían los electores inscritos en el CERA para emitir el voto oscilaba entre los quince y los siete días, si se agotaban todos los recursos posibles previstos con relación a los acuerdos de proclamación de candidaturas: recurso contencioso-electoral ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo; y recurso de amparo electoral ante el Tribunal Constitucional (art. 49 LOREG). Los electores del CERA podían elegir entre votar por correo o bien votar en urna en una oficina o sección consulares en la que estuviesen inscritos. Si optaban por el voto postal, debían enviar toda la documentación necesaria al consulado correspondiente, no más tarde del quinto día anterior al de la elección. Si optaban por el voto en urna, debían hacerlo de forma presencial entre el cuarto y el segundo día anteriores al de la elección, es decir, durante los tres últimos días de campaña electoral. Finalmente, y por lo que respecta al cómputo de los votos de los electores del CERA, éste tenía lugar el día del escrutinio general, tres días después de la jornada electoral.

Este procedimiento de voto perseguía lograr una mayor transparencia en el ejercicio del derecho de sufragio de los españoles residentes ausentes, tratando de prevenir el fraude, la manipulación y las suplantaciones de identidad, problemas que se habían producido antes de la reforma de 2011. Sin embargo, lo cierto es que este sistema, pese a las buenas intenciones con que fue concebido, ha exhibido un rendimiento claramente insatisfactorio, debido a los importantes obstáculos, básicamente relacionados con la combinación de trámites engorrosos, el defectuoso funcionamiento de los servicios postales de algunos países y la brevedad y perentoriedad de los plazos previstos en la legislación electoral. Éstas y otras circunstancias dificultaban sobremanera el ejercicio del voto por parte de los españoles en el extranjero, cuando no lo impedía directamente. Un importante porcentaje de electores inscritos en el CERA, que mostraba su voluntad inequívoca de ejercer su derecho de participación política en las elecciones, comprobaba cómo la documentación electoral no llegaba a tiempo o, simplemente, no tenía la certeza de que su voto hubiese sido computado efectivamente en el escrutinio. Los datos a este respecto son elocuentes: entre un tercio y la mitad de los electores que solicitaron o rogaron el voto en las elecciones generales celebradas bajo este modelo, finalmente no pudieron ejercer su derecho al voto, debido a la no recepción a tiempo de la documentación electoral o al producirse algún tipo de problema tras el envío de sus votos por correo postal.

Además, si la participación de los electores del CERA había sido tradicionalmente discreta, a partir de la reforma se desplomó a porcentajes en torno al 5 por ciento o, incluso, inferiores. Ahora bien, es preciso ser cauteloso y no achacar todo el descenso en la participación a la reforma de 2011. Hay que tener en cuenta que, durante esos años, se produjo en paralelo un incremento sin precedentes del número de españoles residentes permanentemente en el extranjero. Ello se debió, entre otros motivos, a la implementación de reformas que facilitaron la concesión de la nacionalidad a personas inmigrantes que residieron durante años en España y, en un momento dado, regresaron a sus países de origen con la doble nacionalidad; o a aquellas otras personas que, en virtud de la Ley de Memoria Histórica, pudieron acceder a la nacionalidad española por ser descendientes de españoles exiliados durante la guerra civil y la dictadura franquista. Se trataría de personas que, en muchos casos, pueden tener poco arraigo con España o sus vínculos con el país se han ido debilitando con el paso del tiempo, lo que explicaría su escaso interés en participar en los procesos electorales españoles, especialmente si los trámites para hacerlo son harto complejos.

La reforma de 2022 trae consigo novedades que, en mi opinión, caminan en la buena dirección. La principal consiste en la supresión del carácter rogado del voto, por lo que, a partir de ahora, los electores recibirán la documentación de oficio en su domicilio, como sucedía antes de 2011. Se ahorra así el primero de los trámites del actual modelo CERA, que obligaba a los electores a solicitar el voto y que tantos problemas ha ocasionado. También considero adecuado el mandato de proceder a depurar y actualizar el CERA en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la ley, medida fundamental para prevenir el fraude y las suplantaciones de identidad. Además, se contempla la posibilidad de que los electores puedan descargar telemáticamente las papeletas con todas las candidaturas concurrentes, lo que, en principio, permitirá adelantar los plazos de envío de la restante documentación electoral, sin tener que esperar a la proclamación de todas las candidaturas y a la resolución de las eventuales impugnaciones. Esta novedad también me parece correcta, en la medida en que aligera los plazos de esa fase específica, reduce la dependencia de los servicios postales ordinarios y previene la utilización estratégica de la litigiosidad electoral con fines torticeros por parte de los partidos políticos.

Igualmente, la reforma amplía de tres a siete días el plazo para el depósito del voto en urna y continúa posibilitando el envío del voto por correo postal dirigido a los consulados que correspondan. Desde esa lógica de facilitar la participación electoral, también se amplía el número de centros para votación en urna, así como los horarios y días de votación. Por último, además de incrementar las garantías en el envío de los votos emitidos desde el extranjero, estableciendo que se hagan llegar a España mediante valija diplomática, se retrasa el plazo para la apertura de los votos emitidos desde el extranjero de tres a cinco días, haciendo lo propio con el plazo para dar comienzo al escrutinio general. Es una medida adecuada y va en la línea de lo que han hecho en el pasado para sus respectivas elecciones autonómicas comunidades como País Vasco, Galicia o Canarias.

Si la mayor parte de novedades me parecen positivas, también hay otras que me suscitan algunas dudas y sobre las que habrá que prestar atención. Una de ellas es la supresión de algunas garantías relativas a la identidad del votante en los casos de voto por correo: el envío de la documentación electoral de oficio abre la puerta a casos aislados de suplantación de identidad a través del envío del voto en la modalidad postal –donde se relajan las garantías de acreditación de la identidad–, en supuestos en los que la documentación electoral pueda haber llegado a domicilios incorrectos (por cambios de domicilio o defunciones no comunicadas, por ejemplo); de ahí la importancia de una correcta actualización del censo de manera periódica. Otra cuestión problemática es que la reforma parece ignorar las insuficiencias de las oficinas consulares españolas a lo largo del planeta que, en algunos casos, adolecen de limitaciones o defectos en su funcionamiento. Ello se debe a la falta de medios humanos y materiales necesarios para organizar con eficacia el depósito en urna de los sobres electorales, así como la recepción, custodia y posterior envío de los votos que los electores CERA hacen llegar por vía postal, tal y como ha puesto de manifiesto la propia Junta Electoral Central. Se trata de una carencia que, sin duda, debería tomarse muy en cuenta si se aspira a que la reforma surta los efectos deseados.

Termino reconociendo el papel desempeñado en este proceso reformista por el movimiento ciudadano de españoles en el extranjero conocido como Marea Granate. Se trata del colectivo que en mayor medida ha denunciado las disfuncionalidades ocasionadas por el sistema introducido en la reforma electoral de 2011. Sin su intensa actividad de sensibilización y protesta, la reforma de este aspecto del procedimiento electoral de los españoles residentes en el extranjero no habría ocupado un lugar destacado en la agenda política durante estos años. Hay que celebrar que la sociedad civil se haya involucrado en la consecución de una reforma que refuerza el carácter democrático de nuestro Derecho electoral.

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