Resumen Mesa 2 XIX Congreso ACE: La pandemia y la actuación de las Comunidades Autónomas

La crisis de salud pública provocada por la pandemia mundial declarada en marzo de 2020 ha tenido “efectos horizontales” –como se expresa en el título de un conocido trabajo colectivo- sobre el conjunto del sistema jurídico de los países democráticos. Uno de los ámbitos obligados de análisis, en este sentido, en los países de estructura federal o con autonomías territoriales, es el de la forma en que la gestión de la pandemia ha afectado a la distribución territorial del poder y, en concreto, al ámbito de autogobierno (self-rule) de las Comunidades Autónomas. Al análisis de esta cuestión dedicó el Congreso la Mesa paralela 2. Una Mesa en la que la Ponencia correspondió al profesor Josep María Castellà Andreu, de la Universidad de Barcelona, y la contra-ponencia a la profesora Maribel González Pascual, de la Universidad Pompeu Fabra, de Barcelona.

En su exhaustiva ponencia, el profesor Castellà planteó, de entrada, dos cuestiones, a modo de preguntas: 1. ¿Cuánta excepcionalidad jurídica es posible en el ámbito del estado de alarma?; 2. ¿Qué tipo de estado de alarma es el que se ha utilizado para afrontar la pandemia? ¿un estado de alarma ‘ordinario’ o uno ‘excepcional? Con estas preguntas, el ponente quería plantear las dudas –y controversias- interpretativas que se han planteado respecto a la regulación sobre el estado de alarma contenida en la LOAES, en relación con lo establecido en la Constitución, la correspondencia –o no- de los decretos de estado de alarma aprobados durante la pandemia y esa regulación constitucional-legal y, en relación con ello, los diferentes modelos de emergencia utilizados durante los más de dos años de gestión de la pandemia. Sobre ellas, expuso las diversas posiciones expresadas en el ámbito doctrinal (académico), así como la controversia planteada en el interior del TC en las Sentencias sobre el estado de alarma (especialmente, la STC 148/2021 y la STC 183/2021), la segunda de las cuales afecta muy directamente a la cuestión del papel de las Comunidades Autónomas, por el protagonismo que se les atribuyó en el segundo estado de alarma general como consecuencia de la pandemia, declarado el 25 de octubre de 2020.

El profesor Castellà adelantó una serie de conclusiones desde el punto de vista constitucional sobre elementos que considera significativos: la ausencia del Senado en la determinación de las medidas que integran la emergencia y del control sobre su ejercicio, la garantía constitucional de la autonomía política territorial, que impide la suspensión de la autonomía durante su vigencia, y la imposibilidad de interrumpir el normal funcionamiento de los poderes del Estado constitucional.

Sobre este telón de fondo, el ponente expuso las características de los diferentes contenidos que la regulación legal de la emergencia pandémica ha tenido en los diferentes momentos, desde una pretensión de centralización –presupuesto del que, a su juicio, parte la regulación del estado de alarma en la LOAES- que, sin embargo, no pudo eludir las consecuencias de las competencias autonómicas en materia sanitaria, al reconocimiento de un muy amplio margen de autonomía a los territorios en la concreción de las medidas a aplicar en cada momento, de acuerdo con la evolución de los indicadores relativos a la incidencia y efectos de la pandemia. Y en este análisis insertó el de las decisiones del TC en sus Sentencias sobre los dos estados de alarma generales durante la pandemia, exponiendo los fundamentos de las posiciones encontradas entre la sostenida por la mayoría del tribunal y, frente a ella, en los votos particulares discrepantes; construcciones interpretativas que, señaló el ponente, tienen puntos de partida diferentes: mientras que una parte de las medidas que se pueden adoptar en el estado de alarma, la otra parte del supuesto de hecho que habilita la declaración del estado de alarma.

En cualquier caso, el ponente puso de relieve la interrelación de regímenes jurídicos, de emergencia y ordinario, que ha imperado en la gestión de la pandemia, lo que ha tenido importantes consecuencias, situando la cuestión de la cooperación y coordinación en el centro de la gestión de la pandemia. Puso en evidencia que no ha habido separación nítida entre el ámbito jurídico de la emergencia y el ámbito de la normalidad, que han estado constantemente imbricados, primando la dimensión funcional, es decir, la persecución de la eficacia en la gestión de la crisis.

Finalmente, el profesor Castellà concluyó señalando que las características que ha adoptado, en este sentido, la gestión de la crisis ha respondido a parecidos parámetros que los que han primado en otros países de Europa, especialmente en lo que afecta a los países de estructura federal, con una mayor dirección política del poder central, pero con una fuerte participación de los poderes territoriales. Considera, en este sentido, que, frente a lo que se ha afirmado en ocasiones, no se ha tratado de una solución “confederal” en la gestión de la crisis, sino de lo que definió como de regionalismo con elementos federales. En este sentido, en su opinión, no se ha producido una crisis del sistema autonómico ni cree que haya un riesgo de recentralización como consecuencia de la gestión de la pandemia. Y consideró razonable el que se aborde una reforma legislativa de la regulación de la emergencia, a la luz de la experiencia adquirida en la gestión de esta crisis.

La contra-ponencia de la profesora González Pascual tuvo, igualmente, un gran interés. Inició su intervención con unas consideraciones de carácter general sobre la emergencia desde el punto de vista constitucional y legal en nuestro país, afirmando que tras las decisiones del TC sobre los dos estados de alarma generales durante la pandemia quedan muy pocas alternativas en el caso de que se produzca una nueva emergencia de características similares a ésta, considerando que el TC ha cercenado el estado de alarma. Consideró que hay importantes obstáculos a la reforma de la regulación del estado de alarma, no solo políticos sino también jurídicos. A su juicio, no solo es necesario actualizar la regulación legal, sino también la constitucional sobre el estado de alarma.

A partir de estas consideraciones previas, la contra-ponente o Discussant centró su intervención, preferentemente, en la experiencia de la cooperación entre Estado y CA en la gestión de la pandemia. A su juicio, la cooperación ha conocido un enorme impulso en la gestión de la crisis, con unas características inéditas hasta ese momento en España. Consideró que era indispensable si se quería lograr una gestión aceptable de la crisis, sobre todo, teniendo en cuenta, por una parte, la imbricación entre derecho de emergencia y derecho de normalidad en la regulación de las actuaciones que requería esa gestión y las diferencias territoriales, socioeconómicas y de mayorías políticas en los diferentes territorios y en el gobierno del Estado. Estas características exigían, a su juicio, una flexibilidad en la gestión; pero, al mismo tiempo, mantenerla dentro de unos límites precisos. Pero la cooperación fue, casi exclusivamente, de carácter vertical; la profesora González Pascual destacó la práctica inexistencia de cooperación horizontal inter-autonómica, llamativa ausencia frente a lo que ha ocurrido en otros países de Europa de naturaleza federal.

La contra-ponente planteó que, desde el punto de vista de las relaciones Estado-CA, la gestión de la pandemia planteaba un problema complejo, especialmente en el ámbito de las relaciones intergubernamentales: cómo lograr el equilibrio adecuado entre la dificultad de articular una eficaz cooperación intergubernamental, especialmente, a la luz de nuestra experiencia, con la necesidad imperiosa de lograrla que exigía la pandemia. Y consideró que el resultado ha sido considerablemente exitoso, a pesar de todas las críticas que se puedan hacer sobre sus limitaciones o sobre la necesidad de mejorarla. Señaló que el desarrollo de las relaciones de cooperación intergubernamental se desarrolló en un contexto extremadamente difícil, con una actividad legislativa frenética; y, sin embargo, la litigiosidad entre Estado y CA ha caído de forma drástica, en contra de lo que ocurrió durante la crisis financiera. La profesora González Pascual consideró que la caída de la conflictividad es el resultado de la actividad de cooperación intergubernamental. En este sentido, a su juicio, ese desarrollo fue posible no, exclusivamente, por la dimensión de la crisis, sino, sobre todo, porque la pandemia fue el catalizador de dinámicas de cooperación que habían empezado a surgir antes de la pandemia.

En su opinión, la cooperación impulsa mayor cooperación, pues considera que la cooperación exige aprendizaje y comprobar sus beneficios. Señaló que el desarrollo de la cooperación en este tiempo ha dado ya frutos tangibles incluso desde el punto de vista regulatorio, destacando la creación del Secretariado General de la Conferencia de Presidentes y el establecimiento de sistemas de relación entre esta Conferencia y las Conferencias Sectoriales. En este sentido, puso de relieve lo significativo que ha sido el cambio de actitud de los Consejeros autonómicos respecto a los grupos de trabajo, a los que no solían asistir, sino que delegaban en cargos subordinados al Consejero, mientras que en la pandemia han descubierto su gran importancia, empezando a participar directamente en ellos de forma cada vez más mayoritaria. Concluyó señalando que, a su juicio, las CA han logrado una visibilidad a través de la cooperación que no cree que quieran perder, por lo que se mostró positivamente esperanzada de que el desarrollo de la cooperación intergubernamental durante la pandemia siga desarrollándose en el futuro y no sea un paréntesis temporal que finalice con la crisis.

En el ámbito de esta Mesa se presentaron 11 Comunicaciones, tal y como figura en la Web del Congreso.

En el seno de la Mesa se planteó un interesante debate, con relevantes intervenciones de Pablo Lucas Murillo, Paloma Biglino Campos, Francisco Balaguer Callejón, Carlos Vidal Prado y Gonzalo Gabriel Carranza Galaico en las que se valoraron los aspectos positivos del funcionamiento del sistema autonómico, aunque desde un punto de vista crítico, en aras a tratar de mejorar su funcionamiento. La conclusión general fue que, aun habiéndose puesto de manifiesto problemas que requieren mejorar algunas cuestiones en su funcionamiento, el sistema autonómico ha superado con solvencia el enorme reto que ha supuesto la gestión de la pandemia.

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